La maraña de las regulaciones sanitarias
Hay dos leyes base en esta historia: Ley General de Salud (ley 5395) y ley Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo (ley 8488).
La declaratoria de emergencia
La ley 8488 indica que la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias será la entidad rectora en lo que se refiera a la prevención de riesgos y a los preparativos para atender situaciones de emergencia.
Cuando hay un evento de emergencia, debe hacerse un decreto en el que el Poder Ejecutivo declara el Estado de Emergencia (artículo 29). Este decreto es el 42227.
Este decreto 42227, declara estado de emergencia nacional en todo el territorio de la República de Costa Rica, debido a la situación de emergencia sanitaria provocada por la enfermedad COVID-19.
Con base en esa declaratoria, ordena las facultades extraordinarias de las autoridades, como utilizar fondos remanentes no comprometidos de otras emergencias finiquitadas o vigentes, las tendientes a evitar situaciones de desabasto, acaparamiento, condicionamientos en la venta o la especulación de bienes y servicios, y otras bajo el principio de coordinación interinstitucional y los principios del servicio público.
Este decreto 42227 además establece que el Ministerio de Salud junto con la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias serán los órganos encargados del planeamiento, dirección, control y coordinación de los programas y actividades de protección, salvamento, atención y rehabilitación de las zonas declaradas en estado de emergencia. Esto da sustento adicional a las medidas que toma el Ministerio de Salud con relación a la regulación de establecimientos comerciales y actividades de concentración masiva que veremos de seguido.
Actividades comerciales y de concentración masiva
Previamente a la declaratoria de emergencia, el 10 de marzo de 2020 se había dictado el decreto 42221, Medidas administrativas temporales para la atención de actividades de concentración masiva debido a la alerta sanitaria por COVID-19.
Este decreto 42221, suspende una serie de actividades sujetas a permisos sanitarios de funcionamiento, y se relaciona con el concepto de Concentración Masiva
Desde antes existía el Comité Asesor Técnico en Concentraciones Masivas, creado por decreto 28643, aunque la definición de Concentración Masiva es “evento temporal que reúna extraordinariamente a una cantidad de personas, bajo condiciones de aglomeración o hacinamiento, en espacios físicos abiertos o cerrados que por sus características de sitio, estructurales y no estructurales, suponen o hacen suponer un escenario de riesgo o de amenaza que obligan a medidas preventivas de control de uso del espacio y de la conducta humana” (artículo 5).
El decreto 42221, lo retoma repitiendo que deberá entenderse por actividad de concentración masiva todo “evento temporal que reúna extraordinariamente a una cantidad de personas, bajo condiciones de aglomeración o hacinamiento, en espacios físicos abiertos o cerrados que por sus características de sitio, estructurales y no estructurales, suponen o hacen suponer un escenario de riesgo o de amenaza que obligan a medidas preventivas de control de uso del espacio y de la conducta humana” (artículo 2). Notemos que indica que obligan a medidas preventivas de control de uso del espacio y de la conducta humana, no que estén expresamente prohibidos, ni las características concretas objetivas (indica suponen o hacen suponer un escenario de riesgo o de amenaza) de este tipo de eventos.
Este decreto 42221, suspende algunas actividades de concentración masiva como al menos, los conciertos, los espectáculos públicos, los campos feriales, las actividades taurinas, actividades ecuestres, eventos deportivos competitivos y recreativos, las actividades realizadas en los Teatros Nacional de Costa Rica y Teatro Popular Melico Salazar u otros eventos con características similares que defina la autoridad sanitaria. (artículo 3) e indica que quedan excluidas de la disposición del presente Decreto Ejecutivo, las actividades que se efectúen en sitios de reunión pública, según se especifica en las medidas administrativas temporales para la atención de actividades de concentración masiva definidos por el Ministerio de Salud para la alerta sanitaria por COVID-19 (artículo 4)
Esas medidas administrativas temporales para la atención de actividades de concentración masiva debido a la alerta sanitaria por COVID-19 (actualmente versión 2 de 1 de marzo de 2021), detallan las actividades a suspender, y para las que no aplica la suspensión, ordena medidas de higiene, para cortar las cadenas de transmisión del virus (rotulación, limpieza equipo de protección personal, etc.).
Aquí inicia una enorme y larga serie de medidas administrativas, algunas vía decreto, otras mediante resolución del despacho ministerial y otras en forma de documentos llamados lineamientos de incierta naturaleza jurídica, que regulan todos estos detalles de actividades.
Además de esas medidas hay una gran cantidad de lineamientos específicos en el sitio del Ministerio de Salud.
Dos ejemplos:
Restricción temporal del tránsito vehicular en el territorio nacional para prevenir la propagación del covid-19, decreto 42285, que estableció restricciones vehiculares en abril del 2020, una lista de excepciones a esa restricción vehicular y horarios. Tenía una vigencia limitada a ese momento (hasta 12 de abril 2020).
Cierre temporal de establecimientos con permiso sanitario de funcionamiento, ya no en forma de decreto sino de resolución Ministerial, resolución 6011, con vigencia limitada al 13 de julio de 2020 y que luego fue derogada por la resolución 6108 que igual regía limitadamente hasta 19 de abril 2020.
Actualmente tenemos en vigencia la resolución 6958 del Ministerio de Salud, que Ordena la suspensión temporal de aquellas actividades que favorezcan el surgimiento de una cantidad muy elevada de cadenas de transmisión simultáneas.
Indica una serie de actividades prohibidas, establece el aforo del 50% dentro del horario de 5:00 a 23:00 y un aforo diferenciado por burbujas sociales y distanciamiento físico de 1.8 metros en un horario de lunes a domingo desde las 5:00 horas y hasta las 23:00 horas, salvo para aquellos cantones en donde su Índice de Riesgo Cantonal (IRC) no permita desarrollar estas actividades. Esta referencia al IRC la profundizaremos al hablar del modelo de alertas.
Señala el concepto de Burbuja Social así: Se entiende por burbuja social el grupo de personas que conviven regularmente en el mismo hogar, en la mayoría de las ocasiones coincide con el núcleo familiar.
Esta resolución indica que “En atención de la potestad de imperio otorgada por la Ley General de Salud al Ministerio de Salud, esta Cartera Ministerial se reserva la posibilidad que, en caso de aumento exponencial de los casos o incumplimientos documentados, se apliquen medidas preventivas específicas”.
De aquí nace la capacidad de ordenar cierres casi totales como los que hemos visto en la prensa y que regirán a partir del 3 de mayo 2021.
Resolución MS-DM-2817-2021 del Ministerio de Salud que ordena:
El cierre temporal de todos los establecimientos con permiso sanitario de funcionamiento que brinden atención al público, en una lista de cantones, distritos y poblados de la Región Central del país, de manera total durante las 24 horas del día, del 03 al 09 de mayo de 2021 inclusive, con algunas excepciones que siempre deberán cumplir con un aforo reducido del 50%.
Oficio MS-DM-RC-0945-2021 del Ministerio de Salud, ordenando ante el incumplimiento a las disposiciones emitidas por el Ministerio de Salud, debido a la situación de emergencia sanitaria provocada por la enfermedad COVID-19, deberá procederse a la suspensión temporal del Permiso Sanitario de Funcionamiento y al cierre de los establecimientos por un periodo de 15 días naturales la primera vez, y la segunda vez se le suspenderá el Permiso Sanitario de Funcionamiento por el plazo de 30 días naturales.
Todas han sido publicadas en ALCANCE 87 A LA GACETA 83 del 30 de abril de 2021, que puede verse aquí, sección normativa relevante covid-19
Restricción vehicular
Hay dos decretos principales en este tema: el decreto 42253, Restricción vehicular en horario nocturno para mitigar los efectos del Covid-19 y el decreto 42295, Restricción vehicular diurna ante el estado de emergencia nacional en todo el territorio costarricense por el covid-19.
El decreto 42253 es el que establece la restricción luego de las 23:00 y hasta las 04:59 y que, en principio rige durante todo el estado de emergencia (artículo 9), con sus excepciones y reglas para la demostración de ellas.
El otro decreto, el 42295 es el que establece la restricción diurna por placa entre semana en la zona delimitada por “el Bulevar de Circunvalación (Ruta Nacional número 39); la Radial La Uruca (Ruta Nacional número 108) y la Carretera La Uruca-Calle Blancos (Ruta Nacional número 100). Dicha restricción incluye las rutas nacionales antes mencionadas y las rutas provenientes de estos sectores hacia el centro de San José y viceversa e, inclusive, la totalidad del área comprendida dentro de la delimitación territorial que se origina como resultado de la demarcación que establecen las rutas nacionales números 39, 100 y 108 antes descritas, ligadas entre sí” (artículo 3), con sus excepciones y reglas para la demostración de ellas. Además regula la restricción de fin de semana en todo el país.
Hay un tercer decreto, el 42484, Restricción vehicular con franja horaria diferenciada en determinados cantones del país ante el estado de emergencia nacional por el COVID-19, que establece una lista de cantones en alerta naranja (que no indica de dónde proviene pero se supone es del sistema de alertas descrito más adelante), en los cuales la restricción vehicular diurna es de 05:00 a 16:59 y en algunos cantones fronterizos, restricción total luego de las 16:59 hasta las 5:00.
Alertas cantonales por color
La Dirección de Gestión del Riesgo de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, emitió una directriz para definir el Modelo de las alertas emitidas por la Comisión Nacional de prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, que es parte de la fase de respuesta ante la emergencia según el artículo 30 de la ley 8488, Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo.
Este modelo se basa en cuatro categorías, ya conocidas de otras emergencias anteriores:
1.1. La Alerta Verde será de información para condiciones de riesgo bajo. Se emite cuando los órganos científico-técnicos predicen un fenómeno que podría afectar o poner en peligro a una comunidad, región o país. La CNE responderá ampliando las comunicaciones a las instituciones pertinentes y al público en general, y vigilando el fenómeno. En esta clase de alertas se deben activar mecanismos de comunicación y difusión a las poblaciones susceptibles de ser afectadas por los riesgos. La declaratoria de este nivel de alerta se realizará por la DGR previa consulta y coordinación con el organismo científico correspondiente o por recomendación del Comité Asesor Técnico (CAT) o en su defecto por instrucción de la Presidencia de la CNE.
1.2. La Alerta Amarilla será de preparación para condiciones de riesgo moderado. Se emite cuando haya aumentado el riesgo para una comunidad, región o país, o cuando se confirma que un fenómeno tendrá una afectación significativa en una población. La CNE responde activando los protocolos de socorro pertinentes y adoptando medidas de precaución preestablecidas, y el SNGR se preparará para las operaciones de evacuación, búsqueda, rescate y/o asistencia en caso de que la situación se deteriore aún más. La declaratoria de este nivel de alerta se realizará por la DGR en consulta con la Presidencia de la CNE o por solicitud del COE- Nacional.
1.3. La Alerta Naranja será de movilización o contención para condiciones de riesgo alto. Cuando se prevé que el evento adverso ocurra y su desarrollo pueda afectar a la población, medios de vida, sistemas productivos, accesibilidad a servicios básicos y otros. En esta categoría de alertas, se podrían tomar acciones tendientes a mitigar el impacto de un evento. La declaratoria de este nivel de alerta se realizará por la DGR por solicitud o en consulta con los Comités Municipales de Emergencia correspondientes.
1.4. La Alerta Roja será de respuesta para condiciones de emergencia con riesgo extremo. Se declarará para cuando una amenaza crece en extensión y severidad, requiriendo movilización de todos los recursos necesarios para la atención de los eventos ocurridos. La declaratoria de este nivel de alerta se realizará por la máxima autoridad institucional de la CNE en ejercicio.
Estas alertas específicas se publican en el sitio web de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias y de aquí es donde sale la referencia de las cantones que pasan a alerta naranja o amarilla que informan en las conferencias de prensa.
Es importante recordar que esta clasificación de colores tiene relación también con una red de Instancias de coordinación conformada por Comités Sectoriales de Gestión del Riesgo, Comités Institucionales para la gestión del riesgo, el Centro de Operaciones de Emergencia y Comités Regionales, Municipales y Comunales de Emergencia, cuyo reglamento está en este sitio.
Clasificación cantonal por Índice de Riesgo Cantonal - Modelo de Gestión Compartida - Costa Rica Trabaja y se Cuida.
En setiembre de 2020 nació el Modelo de Gestión Compartida - Costa Rica Trabaja y se Cuida. La misma la resolución 6958 del Ministerio de Salud del 8 de setiembre de 2020, implementó partir del 15 de setiembre de 2020, un modelo de Gestión Compartida según los resultados de evaluación del Índice de Riesgo Cantonal (IRC). En él se aplicarán los anexos de la resolución a los establecimientos con permiso sanitario de funcionamiento de atención al público de esta forma:
1. Anexo I.- Zonas con un Índice de Riesgo Cantonal (IRC) menor a 2 con Plan Cantonal de Prevención por COVID-19, debidamente avalado e implementado por el Comité Municipal de Emergencias (CME).
2. Anexo II.- Zonas con un Índice de Riesgo Cantonal (IRC) menor a 2 sin Plan Cantonal de Prevención por COVID-19, debidamente avalado e implementado por el Comité Municipal de Emergencias (CME).
3. Anexo III.- Zonas con un Índice de Riesgo Cantonal (IRC) mayor a 2 pero menor a 3 con Plan Cantonal de Prevención por COVID-19.
4. Anexo IV.- Zonas con un Índice de Riesgo Cantonal mayor a 2 pero menor a 3, sin Plan Cantonal de Prevención por COVID-19.
Estas zonas, según este documento de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, coinciden así:
1. Escenario Cantonal de Riesgo Bajo Control:
Índice de Riesgo Cantonal (IRC) menor que 2, que coincide con una declaración de alerta AMARILLA y que posean Plan Cantonal de Prevención por COVID-19 en ejecución con avance de 80% según la lista de chequeo y evaluación. Aplicará el Modelo de Gestión por Responsabilidad Compartida.
2. Escenario Cantonal Riesgo Moderado:
2.1 Índice de Riesgo Cantonal (IRC) menor que 2, que coincide con una declaración de alerta AMARILLA y que NO posean Plan Cantonal de Prevención por COVID-19 o si su ejecución es menor al 80% según la lista de chequeo y evaluación.
2.2 Índice de Riesgo Cantonal (IRC) mayor o igual a 2 y menor o igual a 3, que coincide con una declaración de alerta NARANJA y que posean Plan Cantonal de Prevención por COVID-19 en ejecución con avance de 80% según la lista de chequeo y evaluación.
Aplicará en ambos casos el Modelo de Gestión por Responsabilidad Compartida.
3. Escenario Cantonal con Riesgo Aumentado:
Índice de Riesgo Cantonal (IRC) mayor o igual a 2 y menor o igual a 3 que coincide con
una declaración de alerta NARANJA y que no posean Plan Cantonal de Prevención por COVID-19 o que su implementación sean menor al 80%.
NO Aplicará el Modelo de Gestión por Responsabilidad Compartida.
4. Escenario Nacional con Riesgo Intolerable:
Corresponde a un escenario donde existe una probabilidad alta de colapso de los servicios de salud debido a una saturación de la ocupación de camas de Unidad de Cuidados Intensivos (UCI).
NO Aplicará el Modelo de Gestión por Responsabilidad Compartida.
En los anexos de la resolución 6958 del Ministerio de Salud puede observarse cuáles actividades pueden operar según se encuentre el el grado de riesgo cantonal que se indique.
Claro que en el Riesgo Intolerable otras medidas especiales son las que se toman.
Reflexión final
En los meses siguientes han venido otras muchas normas siguiendo varios caminos:
a) tienen vigencia limitada,
b) se derogan posteriormente,
c) se les reforma alguna parte del texto para ajustarlas y ampliar su vigencia, sea el texto interno o se le agregan y modifican transitorios, lo que aunado a que existen lineamientos específicos hace confuso tener certeza sobre qué es lo que está rigiendo.
Además, hay muchas más relacionadas con viajes internacionales, licencias de exportación, y muchas actividades y no todas están referenciadas como concordancia en el Sistema de Legislación Vigente.
Este es un tema de seguridad jurídica que considero no se ha apreciado en su justa medida al momento de imponer sanciones o promover el ejercicio de la autoridad, desde la Justicia o desde la prensa y opinión pública.
